與經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域相比，在民族治理方面的相互鑒取更為復(fù)雜、更為深刻，因而也更為嚴(yán)肅。它不僅涉及到一般性的客體性要素，而且涉及到作為民族國(guó)家主體有效組成部分的少數(shù)民族的主體性問(wèn)題。
從理論上看，在一個(gè)民主的、各族共和的多民族國(guó)家里，鑒取別國(guó)在處理民族問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，意味著國(guó)內(nèi)的某些或所有的少數(shù)民族在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活中的地位可能從此改變，也意味著國(guó)內(nèi)族際政治的基本平衡可能就此打破。鑒于此重大關(guān)涉，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的問(wèn)題是要防止從一般行政管理的視角去考量民族政策的國(guó)際鑒取問(wèn)題。
發(fā)現(xiàn)在功能上起著“代償”作用的制度和機(jī)制，或許是觀察美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的正確路徑
美國(guó)在處理民（種）族問(wèn)題上相對(duì)做得比較成功，其（多）民族國(guó)家的穩(wěn)定性經(jīng)歷過(guò)數(shù)次民族主義風(fēng)浪的沖擊和考驗(yàn)，的確具有示范意義。然而，我們?cè)撊绾螌?duì)待美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)？筆者認(rèn)為，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的精髓不在于它在民族問(wèn)題上做了什么，而在于它沒(méi)做什么。按照比較法學(xué)的一般原理，美國(guó)沒(méi)有類似中國(guó)的在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的民族區(qū)域自治制度來(lái)保障少數(shù)民族的權(quán)益，那么它必然存在著某種在功能上起著“代償”作用的制度和機(jī)制。發(fā)現(xiàn)這一代償性的制度和機(jī)制，或許是觀察美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的正確路徑。
美國(guó)主要存在以下代償性的制度和機(jī)制：第一，“主權(quán)在州”的憲法分權(quán)模式，使那些人口相對(duì)較多的少數(shù)民族在包括州層面在內(nèi)的各種地方自治中找到行使“集體權(quán)利”的渠道；第二，充分的結(jié)社自由等權(quán)利為那些人口很少的族群開(kāi)辟了通過(guò)游行、游說(shuō)、宣傳和投票等途徑影響相關(guān)決策（尤其是涉及自身權(quán)益的決策）的有效渠道；第三，獨(dú)立的司法體系和相關(guān)機(jī)構(gòu)，為屬于任何族群包括少數(shù)民族在內(nèi)的個(gè)人尋求法律上的救濟(jì)提供了有效的途徑；第四，競(jìng)爭(zhēng)性的政黨制度使包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族都有可能通過(guò)手中的選票使自身利益最大化。這些“公民化”的制度和機(jī)制在為每一位屬于少數(shù)民族的個(gè)人提供權(quán)利救濟(jì)的同時(shí)，也在實(shí)踐中不斷打造他們的公民意識(shí)、強(qiáng)化他們的公民認(rèn)同。
與美國(guó)的政黨自由競(jìng)爭(zhēng)、司法獨(dú)立、結(jié)社自由、權(quán)力制衡等政治市場(chǎng)化的結(jié)構(gòu)功能特點(diǎn)相比，中國(guó)在族際政治利益分配方面，大致實(shí)行的是一種非競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商和頂層設(shè)計(jì)的路徑，這一模式基本適應(yīng)了現(xiàn)行的政治架構(gòu)和權(quán)利安排。因此，面對(duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我們的選擇可能就是與所謂美國(guó)經(jīng)驗(yàn)保持距離。當(dāng)然，我們并非沒(méi)有任何可以直接“拿來(lái)”的東西。美國(guó)南方的黑人向北方及全國(guó)流動(dòng)，客觀上成功地實(shí)現(xiàn)了“不允許任何族群有自己的歷史地域范圍”這一有利于族群整合的戰(zhàn)略目的，體現(xiàn)的善于利用市場(chǎng)“這只看不見(jiàn)的手”的經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)的。
西班牙的憲政模式對(duì)于緩解乃至解決民族或地方與中央的沖突問(wèn)題起到極大作用
西班牙是一個(gè)擁有20多個(gè)民族的多民族國(guó)家。巴斯克人、加泰羅尼亞人和加利西亞人是其最重要的3個(gè)少數(shù)民族。與美國(guó)相反，西班牙一直是一個(gè)以不同形式確認(rèn)的多民族國(guó)家。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，西班牙在民族問(wèn)題上經(jīng)歷了“治亂世”和“升平世”，其間可謂曲折反復(fù)。
總的來(lái)說(shuō)，西班牙在民族治理方面的經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為4條。
第一，形成了憲政框架下自治共同體與中央政府分權(quán)的憲政模式。西班牙1978年憲法首先申明“本憲法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖國(guó)——西班牙國(guó)家的不可分裂的統(tǒng)一基礎(chǔ)之上，憲法承認(rèn)和保障構(gòu)成西班牙國(guó)家( nation) 的各民族( nationality) 和各地區(qū)( regions) 的自治權(quán)和相互間休戚與共”。在此前提下，承認(rèn)“各民族和各地區(qū)”有組成“自治共同體”的權(quán)利，承認(rèn)各自治共同體有實(shí)行自我統(tǒng)治的權(quán)利（力）。西班牙憲法明確規(guī)定了各自治共同體和中央政府（包括國(guó)會(huì)）的立法權(quán)限、程序和行政職責(zé)范圍；明確了自治共同體的財(cái)政來(lái)源；明確了“剩余權(quán)”：“憲法沒(méi)有明確規(guī)定屬于國(guó)家的權(quán)限, 可按自治共同體的條例規(guī)定屬于自治共同體。自治條例沒(méi)有申明的事項(xiàng)的權(quán)限屬于國(guó)家。在發(fā)生沖突的情況下，在沒(méi)有確定屬于自治共同體專門權(quán)限的一切事項(xiàng)上，國(guó)家的規(guī)定屬于自治共同體的規(guī)定。國(guó)家法規(guī)在任何事項(xiàng)上都是自治共同體法規(guī)的補(bǔ)充。”憲法還進(jìn)一步規(guī)定“如果整體利益需要, 即使是在自治共同體權(quán)限范圍內(nèi)的事情, 國(guó)家也可以發(fā)布法律，以便確定用來(lái)協(xié)調(diào)各自治共同體一般法規(guī)的必要原則。對(duì)整體利益需要的評(píng)判權(quán)屬于國(guó)會(huì)，按各院絕對(duì)多數(shù)票進(jìn)行表決”。為了防范地方勢(shì)力聯(lián)合“做大”，憲法還明確規(guī)定“在任何情況下都不允許自治共同體結(jié)盟”。在應(yīng)對(duì)中央政府與自治共同體以及自治共同體之間的利益沖突和糾紛方面，憲法規(guī)定了包括憲法法院在內(nèi)的一系列解決渠道和機(jī)制。
按照胡安•巴勃羅• 福西的說(shuō)法，1978 年憲法將西班牙的3個(gè)歷史事實(shí)結(jié)合到了一起: 第一個(gè)事實(shí)是西班牙民族統(tǒng)一性和西班牙國(guó)家；第二個(gè)事實(shí)是民族差異性，那些視自己的過(guò)去與文化為自己的民族特性而構(gòu)成的領(lǐng)土因素；第三個(gè)事實(shí)是地區(qū)，具有不同的過(guò)去和個(gè)性的跨省的領(lǐng)土單位。西班牙的憲政模式對(duì)于緩解乃至解決民族或地方與中央的沖突問(wèn)題起到極大作用。
第二，允許普遍主義民主制下的民族政黨存在。西班牙民主政治或族際政治的一個(gè)重要特點(diǎn)是承認(rèn)“民族黨”的合法存在并允許其和其他政黨一道在普選的民主制度和機(jī)制下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這一規(guī)定成功地將族際政治引入普遍主義的民主政治體制之下，最大限度地減少了地方民族主義政黨及其他相應(yīng)勢(shì)力的暴力或分離傾向，為和平、公正地解決民族問(wèn)題提供了一種重要思路。在2009年5月巴斯克地區(qū)的議會(huì)選舉中，社會(huì)黨戰(zhàn)勝巴斯克民族主義政黨取得執(zhí)政地位，這一歷史性的轉(zhuǎn)折為西班牙的普遍主義民主制下的民族政黨制度（經(jīng)驗(yàn)）提供了最好的注腳。
第三， 實(shí)施“地方自治”吸收“民族自治”戰(zhàn)略。弗朗哥獨(dú)裁政權(quán)結(jié)束之后，西班牙存在著弗朗哥集權(quán)主義者、民族分裂勢(shì)力和西班牙主義者三大政治勢(shì)力。為同時(shí)應(yīng)對(duì)這些政治勢(shì)力、解決民族問(wèn)題與民主問(wèn)題共生的政治難局，西班牙政府采納了地方自治和民族自治共舉的路徑。這一路徑的特點(diǎn)之一是在具有歷史、文化同一性的地區(qū)建立自治共同體，實(shí)行自治。西班牙民族自治的特點(diǎn)是，在考慮到“民族主義是各地區(qū)特有的同一性經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史鞏固過(guò)程的結(jié)果”的情況下，在實(shí)質(zhì)上是民族自治的地方，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“自治民族”成員的血緣和文化特性，轉(zhuǎn)而實(shí)行包容性更強(qiáng)的區(qū)域性文化特質(zhì)（雖然這一特質(zhì)以某個(gè)民族的文化為核心）。這種戰(zhàn)略不僅使天然具有封閉性的民族自治走向開(kāi)放和多元，而且有利于通過(guò)民族自治與地方自治的“均質(zhì)化”實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的大整合。
為確保“民族自治”包括“地方自治”的開(kāi)放性和多元性，西班牙憲法規(guī)定“所有西班牙人無(wú)論在國(guó)家領(lǐng)土的任何地方都擁有相同的權(quán)利和義務(wù)。任何當(dāng)局都不能采取任何措施直接或間接妨礙個(gè)人在整個(gè)西班牙領(lǐng)土上的自由流動(dòng)與定居以及財(cái)產(chǎn)的自由流通”。這里，平等的公民權(quán)利和自由成為促進(jìn)民族和地方自治開(kāi)放與活力的有力因素。
第四，對(duì)分離主義勢(shì)力的每一次“示和”和“向心”行為，中央政府都保持了非凡的真誠(chéng)和耐心，這一點(diǎn)成為瓦解分離組織“民心”的利器。以巴斯克地區(qū)的分離主義勢(shì)力“巴斯克祖國(guó)與自由”（簡(jiǎn)稱“埃塔”）為例，“埃塔”成立之后，為對(duì)抗當(dāng)局的鎮(zhèn)壓和謀求獨(dú)立，在西班牙實(shí)施了一系列恐怖、暗殺和破壞活動(dòng)。對(duì)這樣一個(gè)暴力恐怖組織，每當(dāng)它提出“?；?rdquo;、“和談”等要求時(shí)，政府總是予以滿足。“埃塔”的一次又一次出爾反爾和政府的一次又一次誠(chéng)意接受和談，加上政府對(duì)巴斯克人民正當(dāng)權(quán)利要求的不斷滿足（如在稅收、貿(mào)易、巴斯克語(yǔ)教育等方面，中央政府作出重要讓步），極大地削弱了“埃塔”組織的群眾基礎(chǔ)，使其由最初的具有“廣泛的群眾基礎(chǔ)”的民族分離主義組織，徹底墮落為由極少數(shù)人支持的恐怖組織。
在解決民族問(wèn)題上，可以說(shuō)成功的國(guó)家各有各的經(jīng)驗(yàn)，而失敗的國(guó)家其經(jīng)歷是相似的。西班牙在民族問(wèn)題上的教訓(xùn)緣起于19世紀(jì)中后期。其時(shí)，由于波旁王朝復(fù)辟之后強(qiáng)制推行“西班牙化”，導(dǎo)致巴斯克分離主義勢(shì)力迅速崛起。及至1936年建立的弗朗哥獨(dú)裁政權(quán)，由于實(shí)施了一系列強(qiáng)制同化政策，其中以在巴斯克地區(qū)的鎮(zhèn)壓最為嚴(yán)厲，其文化特性遭到嚴(yán)厲禁止，民族主義運(yùn)動(dòng)分子遭到嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓。據(jù)說(shuō)“弗朗哥統(tǒng)治時(shí)期，全國(guó)被監(jiān)禁的政治犯中近一半是巴斯克人”，鎮(zhèn)壓“毀掉了巴斯克居民歷史上的確有過(guò)的許多西班牙性的感情”，直接催生了分離主義勢(shì)力“埃塔”。時(shí)至今日，雖然巴斯克問(wèn)題已在憲政框架下得到基本解決，但歷史上的鎮(zhèn)壓留下的那份“痛苦的仇恨與憤怒的遺產(chǎn)”始終縈繞在某個(gè)角落，成為直接或間接滋養(yǎng)“埃塔”恐怖主義組織毒瘤的歷史“營(yíng)養(yǎng)”。